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Répartition de compétences entre juridictions nationales et Cour de justice de l’Union européenne pour examiner le respect des procédures d’acquisition de participations dans un établissement de crédit

Elisabet Ruiz-Cairo , 23 janvier 2019

Un arrêt de grande chambre relatif à M. Berlusconi a été rendu le 19 décembre 2018 dans l’affaire C-219/17 Berlusconi et Fininvest. Il concerne la compétence des autorités nationales pour examiner la validité des décisions autorisant ou non l’acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit en vertu de la directive CRD IV. Il s’agit de savoir si l’article 263 TFUE confère une compétence exclusive à la Cour de justice de l’Union européenne pour mettre en œuvre un tel contrôle de légalité ou si, au contraire, les juridictions nationales peuvent l’effectuer.

M. Berlusconi, par l’intermédiaire de la société Fininvest, souhaitait acquérir une participation qualifiée de la Banca Mediolanum, ce pour quoi il devait demander une autorisation. La Banque d’Italie a transmis une proposition de décision contenant un avis défavorable à ce sujet à la BCE. Elle remet en question l’honorabilité des acquéreurs de la participation du fait que M. Berlusconi avait été déclaré coupable de fraude fiscale en 2013. Ce critère d’honorabilité est prévu dans la législation italienne pour acquérir une participation qualifiée dans un établissement de crédit. La BCE a suivi l’avis de la Banque d’Italie et a adopté une décision finale le 25 octobre 2016 refusant l’autorisation.

M. Berlusconi et Fininvest ont introduit plusieurs recours. Ils ont, en particulier, introduit un recours devant le Conseil d’État italien, ce qui a été contesté par la Banque d’Italie parce qu’elle considère que les juridictions nationales ne sont pas compétentes pour connaître de la validité de sa proposition de décision. Selon la Banque d’Italie, une telle proposition n’est qu’un acte préparatoire en vue de l’adoption d’une décision finale qui, elle, relève exclusivement de la compétence d’une institution de l’Union, soit la BCE. La validité de la proposition de décision, au même titre que celle de la décision finale, devrait donc être examinée uniquement par le juge de l’Union. Le Conseil d’État italien saisit la Cour de justice de l’Union européenne pour obtenir une réponse à cette problématique.

Dans son arrêt, la Cour de justice rappelle que l’article 263 TFUE lui confère une compétence exclusive pour contrôler la légalité des actes pris par les institutions, dont fait partie la BCE (point 42). Or la procédure prévue dans cette matière mène à un seul acte qui est celui adopté par la BCE, les actes pris par les autorités nationales n’étant qu’une étape intermédiaire de la procédure. La Cour considère donc que le pouvoir décisionnel est exclusivement attribué à une institution de l’Union (points 43-44). La conclusion serait différente si, tout en étant une étape intermédiaire, l’acte pris par les autorités nationales était une étape nécessaire pour l’adoption d’un acte de l’Union dans laquelle les institutions de l’Union ne disposeraient que « d’une marge d’appréciation limitée ou inexistante, de sorte que l’acte national lie[rait] l’institution de l’Union » (point 45). Cette exception ne s’applique cependant pas à la procédure d’autorisation d’une participation qualifiée dans une banque telle que celle examinée dans cette affaire.

Dans ladite procédure, la BCE est seule compétente pour adopter la décision autorisant ou pas une acquisition. Les autorités nationales enregistrent les demandes d’autorisation, assistent la BCE, lui communiquent les informations nécessaires et lui transmettent une proposition de décision. Une telle proposition ne lie toutefois pas la BCE et ne doit même pas être notifiée au demandeur (point 55). Dans un pareil cas, la Cour de justice de l’Union européenne est seule compétente pour vérifier la légalité de la décision de la BCE et pour examiner si celle-ci est affectée par des vices qui auraient un impact sur les actes préparatoires adoptés par la Banque d’Italie.

Ce contrôle juridictionnel unique par la Cour de justice de l’Union européenne est nécessaire pour assurer l’efficacité d’une procédure basée sur la collaboration entre une institution de l’Union et les autorités nationales. Ainsi, la coexistence de plusieurs voies de recours créerait un risque de divergences d’appréciations dans une même procédure (point 50).

En conséquence, la Cour conclut que l’article 263 TFUE s’oppose à la compétence des juridictions nationales pour contrôler la validité d’une proposition de décision d’une banque nationale adoptée dans le cadre de la procédure d’acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit et affirme ainsi sa compétence exclusive en la matière.

Elisabet Ruiz Cairó, "Répartition de compétences entre juridictions nationales et Cour de justice de l’Union européenne pour examiner le respect des procédures d’acquisition de participations dans un établissement de crédit", actualité du 23 janvier 2019, www.ceje.ch